LOGEMENT (POLITIQUE DU)

LOGEMENT (POLITIQUE DU)

La crise du logement sévit en France depuis la Seconde Guerre mondiale; elle ne touche pas seulement le prolétariat, mais toutes les couches sociales. Ce que le marché offre aux uns et aux autres correspond rarement à leurs besoins réels ou à leurs possibilités financières. Les perspectives demeurent sombres, et la satisfaction des besoins réels de la population n’est pas encore réalisée.

En 1990, le parc des logements français était évalué à 26,2 millions de logements répartis en 21,5 millions de résidences principales et 2,4 millions de résidences secondaires, 1,9 million de logements restant vacants. Selon d’autres données de l’I.N.S.E.E. remontant à 1984, 3,8 millions de logements ont été construits avant 1871, 3,7 millions entre 1871 et 1914, 3,3 entre 1915 et 1948, 9 millions entre 1949 et 1974 et un peu plus de 4 millions entre 1975 et 1985.

Depuis 1975, la construction de logements a décru sensiblement, le nombre de logements mis en chantier en 1987 était de 310 000. En effet, après avoir eu longtemps les faveurs des épargnants, le placement immobilier a connu un net ralentissement tenant à l’écart important entre le coût des crédits immobiliers et le taux d’inflation, ainsi qu’à la stagnation du pouvoir d’achat au cours des dernières années.

Tous les pays étrangers connaissent ce problème et nombreux sont ceux qui ont eu après la Seconde Guerre mondiale à faire face à la crise du logement. Ils l’ont pour la plupart surmontée. Le cas de la république fédérale d’Allemagne est à cet égard exemplaire: en 1948, avec une perte de plus de 25 p. 100 des logements et des dommages atteignant 30 p. 100, ce n’était même plus de crise du logement qu’on pouvait parler, mais de désastre national; or, en 1965, le déficit en logements avait été comblé.

De 1966 à 1975, 4 000 668 logements ont été construits, et le nombre de logements construits de 1976 à 1985 s’élevait à 3 695 000. En 1986, la R.F.A. a construit 225 000 logements, la Grande-Bretagne 203 000, l’Italie 300 000 et la France 296 000.

Les raisons de cette situation et, d’une façon générale, les causes de la crise du logement ont tenu d’abord aux destructions engendrées par la guerre et plus tard à l’expansion démographique et au développement urbain; elles résident aussi dans l’état de l’habitat ancien et dans la forte proportion de logements inconfortables et mal équipés qu’il comporte.

La solution à la crise du logement ne peut être que globale. Il importe de promouvoir une politique axée à la fois sur le développement de la construction neuve et sur une amélioration de l’habitat existant.

1. Une politique pour la construction neuve

Toute politique rationnelle du logement passe nécessairement par un développement de la construction d’habitations nouvelles. Mais il ne suffit pas qu’elles soient nombreuses, il faut qu’elles correspondent aux aspirations de ceux qu’il importe de loger, et aussi que les possibilités financières de ceux-ci leur permettent de les acheter ou de les louer.

Envisagée sous ce double aspect, quantitatif et qualitatif, la production de logements suppose que l’action soit engagée dans trois directions: produire, si l’on peut dire, du terrain à bâtir, c’est-à-dire mener une politique qui mette à la disposition des constructeurs une quantité suffisante de terrains pour y implanter les constructions nouvelles; installer des systèmes de financement grâce auxquels les constructeurs ou les bénéficiaires de logements feront face au coût de ceux-ci; agir enfin sur le coût lui-même et, d’une façon plus générale, promouvoir une politique d’adéquation des moyens industriels et commerciaux aux besoins.

Politique foncière

On s’accorde à considérer que, pour construire de 500 000 à 600 000 logements par an, ce qui constitue l’objectif à atteindre pour résoudre la crise du logement en France – objectif que certains pays, comme la république fédérale d’Allemagne, ont déjà atteint –, il est nécessaire de transformer chaque année quelque 20 000 hectares en terrains à bâtir, c’est-à-dire en terrains équipés, aptes à recevoir une construction.

Pour parvenir à ce résultat, il importe certes d’agir sur la demande en lui donnant une cohérence qui lui fait souvent défaut par suite des actions désordonnées des constructeurs, mais il faut surtout exercer une pression sur l’offre. Dans de nombreux pays, et spécialement en France, l’expérience révèle, en effet, l’existence d’un phénomène de rétention des terrains par leurs propriétaires. S’il s’explique par la rareté relative des terrains à bâtir et par la tendance somme toute naturelle à conserver une «marchandise» qui, du fait même de sa rareté, ne peut manquer d’augmenter de valeur, il n’en est pas moins préjudiciable aux intérêts de la collectivité. Toute politique du logement doit commencer par l’organisation de la lutte contre ce phénomène et la spéculation foncière qui en est la conséquence. Elle suppose une intervention des pouvoirs publics.

La constitution de réserves foncières

En vertu du vieux principe selon lequel il vaut mieux prévenir que guérir, il faudrait que cette intervention se situe à une époque où la rétention des terrains ne s’est pas encore exercée ou tout au moins n’a pas eu le temps de développer ses méfaits. Certaines villes l’ont compris qui, depuis plusieurs décennies, ont mené avec constance une politique d’acquisition systématique de terrains afin de constituer des réserves foncières dans lesquelles elles ont puisé au fur et à mesure de la montée des besoins. On cite à l’envi l’exemple de la ville de Stockholm; d’autres cités ont aussi procédé de la même manière aux Pays-Bas (La Haye), en Allemagne (Coblence, Fribourg), en Suisse (La Chaux-de-Fonds).

En France, en revanche, par insouciance ou insuffisance de moyens financiers, les communes n’ont pas mis en œuvre une telle politique. C’est seulement à une époque récente que des organismes nationaux tels que le Fonds national d’aménagement foncier et d’urbanisme ou l’Agence foncière et technique de la région parisienne ont eu pour mission de constituer des réserves foncières. Certains disent qu’il est trop tard et que, pour rattraper le temps perdu, il faudrait procéder autoritairement à la collectivisation ou à la municipalisation générale des sols urbains. Mais une telle solution aboutirait à une suppression pure et simple du droit de propriété privée.

L’expropriation et la préemption

Il existe d’autres moyens, moins draconiens, de lutter contre le phénomène de rétention des terrains, même s’ils n’ont pas l’efficacité radicale d’une politique de constitution de réserves foncières ou, a fortiori, de collectivisation générale des sols urbains.

Certains font intervenir la puissance publique en quelque sorte à titre de relais; une collectivité publique, ou un organisme institué à cet effet, achète des terrains, soit à l’amiable, soit par la voie de l’expropriation publique, mais elle ne les conserve pas; elle les rétrocède aux constructeurs. Ce système a été utilisé surtout à partir de 1953 en France; il a donné d’assez bons résultats. Par la suite, il a été perfectionné et s’est accompagné d’un contrôle des transactions immobilières et du prix auquel elles s’effectuent grâce à l’institution d’un droit de préemption que la collectivité peut exercer lors de la vente des terrains par les propriétaires. Toutefois, le droit d’expropriation et le droit de préemption aux fins de cession des terrains aux constructeurs n’ont été institués que dans des secteurs délimités auxquels on a donné le nom de «zones à urbaniser en priorité», de «zones de rénovation urbaine», de «zones d’aménagement concerté» et, enfin, de «zones d’aménagement différé» où seul s’applique le droit de préemption et qui visent surtout à la constitution de réserves foncières.

L’imposition fiscale

Un tel système a été aussi utilisé à l’étranger. Mais il semble qu’on y ait accordé davantage de crédit à d’autres moyens de nature fiscale. En imposant assez lourdement les terrains à bâtir, tant qu’ils ne sont pas utilisés à des fins de construction, on devrait pouvoir dissuader les propriétaires de les conserver inutilisés et les inciter soit à y construire eux-mêmes soit à les vendre; du même coup, l’offre des terrains sur le marché croîtrait et les prix baisseraient.

L’idée est séduisante, mais elle s’est révélée d’une mise en œuvre délicate. On s’est heurté à des difficultés très diverses. D’une part, on a fait remarquer que si l’impôt était faible, il ne produirait pas cet effet de dissuasion qu’on attend de lui et, s’il était trop lourd, il aboutirait à une mise en question du droit de propriété, car les propriétaires seraient, en masse, contraints de vendre ces terrains et sans doute à vil prix. D’autre part, on s’est demandé s’il convenait bien de taxer la propriété foncière elle-même et s’il ne fallait pas frapper plutôt, et seulement, les plus-values acquises par les terrains du fait de l’urbanisation; certains ont même précisé: non pas les plus-values latentes, mais seulement celles qui se révèlent à l’occasion d’une mutation volontaire ou forcée (expropriation, par exemple).

La complexité du problème explique que les mesures effectivement prises varient selon les pays et qu’on ne voie pas encore se dessiner une ferme politique en ce domaine. Certaines d’entre elles ont même produit l’effet contraire de celui qu’on attendait. Ainsi, en France, une loi du 14 décembre 1963 a institué un impôt sur les plus-values foncières qui se révèlent lors d’une mutation; il en est résulté une augmentation du coût des terrains, car les vendeurs n’ont éprouvé aucune difficulté, eu égard à l’état du marché, à inclure dans le prix de vente le montant de l’impôt; corrélativement, un tel impôt ne les a nullement incités à se défaire de leurs terrains.

En réalité, seul est efficace un impôt assis sur la valeur vénale des sols et perçu périodiquement. Un tel impôt existe ou a existé dans certains pays. Il ne frappe d’ailleurs pas nécessairement la valeur vénale proprement dite, mais seulement la plus-value incluse et due à l’urbanisation. Ainsi en est-il aux États-Unis où sont taxées les plus-values réalisées, ainsi en a-t-il été au Danemark et en Allemagne fédérale, mais les vives critiques qui ont été adressées au régime d’imposition institué dans ces deux derniers pays ont conduit à son abrogation et, dans le premier, le montant de l’impôt peut désormais être incorporé dans le prix de vente des terrains. En France, la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 avait prévu l’institution d’une taxe d’urbanisation ayant pour assiette la valeur des terrains à bâtir situés à l’intérieur des zones urbaines, mais cette taxe ne fut jamais appliquée. En réalité, il conviendrait de résoudre au préalable la question plus générale de la réforme des finances locales.

Toutes ces difficultés ne devraient pas, cependant, faire renoncer à l’institution effective d’une telle taxe. La pire des solutions serait, en effet, de ne rien faire du tout et de laisser le prix des terrains continuer à monter. Toute politique du logement est vouée à un échec à peu près certain si elle ne commence pas par résoudre la question foncière. À l’heure actuelle, en France comme en d’autres pays, le coût du terrain entre parfois pour la moitié dans le coût global d’un logement; toute action sur les autres éléments de ce coût global se trouve donc également réduite de moitié s’il n’est pas exercé une pression préalable et véritable sur le prix des terrains.

Politique financière

La construction de logements suppose un investissement, qui est rarement à la mesure des capitaux propres dont dispose le constructeur ou l’acquéreur du logement. Ces capitaux doivent donc être complétés par des capitaux d’emprunt.

Il est exagéré d’affirmer, comme le font certains, que l’inadaptation des sources de financement constitue l’unique cause de la crise du logement. Il est, en revanche, certain qu’il n’y a pas de bonne politique du logement sans une bonne politique de financement de la construction et de l’acquisition.

On peut estimer qu’en raison même de l’importance du problème du logement sur le plan national, il appartient à l’État de fournir le financement nécessaire; on peut, au contraire, considérer que l’aide de l’État doit être strictement limitée à la construction des logements sociaux, destinés aux catégories les plus défavorisées de la population. Un premier choix s’impose donc entre financement public et financement privé. Il convient également de se demander si l’on veut favoriser exclusivement ou principalement l’accession à la propriété du logement ou, au contraire, laisser une place plus ou moins grande à la construction d’immeubles ou d’appartements à usage locatif.

À ces questions des solutions diverses ont été données selon les pays et les époques. Cette diversité témoigne de la difficulté du problème.

Financement public et financement privé

Dans tous les pays, l’État intervient pour une certaine part dans le financement de la construction de logements. Toutefois, une tendance générale se dessine dans le sens d’une limitation de l’aide publique à la construction des seuls logements sociaux.

Après la dernière guerre, dans tous les pays qui avaient souffert des destructions qu’elle avait engendrées, l’État a cependant, dans un premier temps, fourni une aide massive à la reconstruction et accordé, comme on l’a dit, une «aide à la pierre» et non une «aide à la personne», c’est-à-dire aux candidats au logement les moins fortunés. Mais, assez rapidement, il a cédé sa place à des organismes privés, dans la mesure où ceux-ci étaient prêts à prendre le relais.

En Grande-Bretagne

Tel fut le cas en Grande-Bretagne. Au lendemain de la guerre, l’aide de l’État représentait 89 p. 100 du financement total des logements; depuis lors, elle a considérablement diminué. Il existait, en effet, d’anciennes institutions sans but lucratif, aux assises très solides, les building societies , qui ont collecté l’épargne et l’ont redistribuée sous forme de prêts hypothécaires à long terme (de vingt à vingt-cinq ans), d’un montant égal à 80 p. 100 du prix d’achat du logement et d’un taux d’intérêt d’environ 7 p. 100. Ce mécanisme de financement, simple, a révélé son efficacité. L’État a pu limiter son aide à la construction sociale à usage locatif; pour les achats de logements, les building societies ont financé 90 p. 100 du total des prêts consentis par les organismes privés et l’on considère que la crise du logement a été presque complètement résolue en Grande-Bretagne.

En Allemagne de l’Ouest

La situation de la république fédérale d’Allemagne est très comparable. Ce pays a également connu deux périodes très marquées dans sa politique financière du logement. La première s’est caractérisée par une intervention et une aide importante des pouvoirs publics, car il s’agissait de faire face massivement aux tâches de la reconstruction: 2 300 000 logements avaient été détruits par faits de guerre.

Le financement public s’est porté sur la construction de logements sociaux; dans les années qui ont suivi immédiatement la réforme monétaire de 1948, ils ont constitué jusqu’aux deux tiers des logements construits. Par la suite, la proportion est tombée à moins d’un tiers. L’intervention des pouvoirs publics a eu alors pour but principal de faciliter le développement du crédit immobilier privé.

Mais si celui-ci a pu prendre le relais avec une efficacité telle qu’à l’heure actuelle la crise du logement est pratiquement résorbée, c’est qu’il était assis sur une organisation puissante et qui a la confiance du public. L’élément essentiel en est constitué par les Bausparkassen , c’est-à-dire par des caisses, publiques ou privées, de crédit différé.

C’est à une telle caisse que s’adressent les personnes désirant devenir propriétaires d’un logement. Elles commencent par y déposer leur épargne et lui demandent ensuite de mettre sur pied le financement de leur acquisition. La caisse se met en relations avec un établissement de prêt hypothécaire (banque hypothécaire, caisse d’épargne, compagnie d’assurances) et négocie pour le compte du déposant un prêt à long terme (de vingt à vingt-cinq ans) sur première hypothèque. Le premier prêt peut couvrir 30 p. 100 de la valeur du logement à financer. La caisse consent elle-même un prêt complémentaire sur seconde hypothèque d’une durée de dix à douze ans, qui peut atteindre 40 p. 100 de cette même valeur. De la sorte, l’apport personnel de l’acheteur est limité à quelque 30 p. 100 du prix du logement.

Le succès des building societies en Grande-Bretagne, des Bausparkassen en Allemagne fédérale, sans compter celui d’organismes comparables (mutual saving banks et saving loan associations ) aux États-Unis, devrait être matière à enseignement pour d’autres pays tels que la France.

En France

En France, la situation est, en effet, loin d’être aussi brillante. Elle se caractérise par une aide publique encore importante et aussi par la complexité des mécanismes de financement.

Depuis la fin du siècle dernier, l’État a accordé son concours à la construction de logements sociaux, d’abord appelés habitations à bon marché (H.B.M.) et ensuite habitations à loyer modéré (H.L.M.). Ce concours est parfaitement justifié, mais il se présente sous des formes complexes. Il faut d’abord distinguer selon que l’H.L.M. sera édifiée par un organisme spécialisé ou par un particulier qui désire faire construire sa maison individuelle. Dans ce second cas, en effet, l’aide de l’État est accordée par l’intermédiaire d’une société de crédit immobilier; dans le premier, le prêt est accordé directement par la Caisse des prêts aux organismes d’H.L.M. Les organismes eux-mêmes se différencient en offices publics et sociétés privées (anonymes ou coopératives). Les avantages financiers qui leur sont consentis revêtent deux formes: celles de prêts dits à taux réduit (si réduit qu’il compense à peine l’érosion monétaire) et celle de bonification des intérêts des prêts qui seraient sollicités auprès de certains organismes tels que les caisses d’épargne.

Cependant, à partir de 1950, l’État, conscient de la nécessité de donner une impulsion nouvelle à la construction de logements, institua un système d’aide financière en dehors du secteur H.L.M. D’emblée, ce système revêtit deux formes: celle de véritables subventions auxquelles on donna le nom de primes à la construction et celle de prêts, dits prêts spéciaux à la construction, qui, bénéficiant de la garantie de l’État, purent être consentis à des conditions avantageuses; ils furent attribués par le Crédit foncier de France et sa filiale, le Comptoir des entrepreneurs. Or, si les primes, à l’octroi desquelles était liée l’obtention des prêts, ne pouvaient être accordées que pour des logements ne dépassant pas un certain standing, il n’en demeurait pas moins que l’ensemble constituait une aide à la pierre et non une aide personnalisée.

En 1963, l’esprit de la législation a certes changé. La volonté du gouvernement a été de redonner un caractère social à l’aide publique, même lorsqu’elle était dispensée sous la forme de primes et de prêts spéciaux. Un plafond de ressources a été fixé pour qu’un candidat à la propriété du logement puisse prétendre à l’octroi d’un prêt. Mais, rapidement, et parce que les organismes privés du financement n’avaient pas été en mesure de prendre le relais, il a fallu assouplir la réglementation. La loi du 3 janvier 1979 a organisé le système du financement du logement en instituant les P.A.P. (prêts d’aide à l’accession à la propriété) qui sont accordés sous certaines conditions. La surface habitable minimale doit être de 14 mètres carrés et l’apport personnel doit être d’au moins 10 p. 100. La durée du prêt est de quinze à vingt ans. En 1986, plus de 100 000 logements ont bénéficié du P.A.P. De même sont prévus des prêts conventionnés qui aident au financement de l’achat ou de le construction d’un logement neuf ou de l’achat et l’amélioration de logements anciens. Leur attribution est soumise à des normes de prix, le prix d’acquisition ne doit pas dépasser un certain plafond. La durée du prêt varie de cinq à quinze ans pour les travaux et de dix à vingt ans pour l’achat d’un logement. En 1987, les prêts conventionnés ont contribué au financement de 385 000 logements. Enfin, l’aide personnalisée au logement peut être attribuée aux accédants à la propriété ayant bénéficié d’un P.A.P. ou d’un prêt conventionné. Sur les deux tiers des accédants P.A.P., 38 p. 100 bénéficient d’un prêt conventionné. Il est prévu (rapport Bloch-Lainé) de financer le logement uniquement par des prêts des établissements bancaires (suppression des P.A.P. et des prêts conventionnés) et d’instaurer une prime personnalisée unique.

Propriété ou location

Qu’il soit public ou privé, le financement de la construction neuve suppose encore que soit déterminée la part qui doit revenir à la construction de logements en accession à la propriété et à celle de logements locatifs. La pire des solutions serait d’orienter exclusivement la politique du logement vers la construction des premiers. C’est bien ce qui a été relevé par Jacques Rueff et Louis Armand dans leur rapport de 1960: «Un pays qui aurait logé toute sa population, mais en la clouant sur place, serait définitivement inapte à accomplir les transformations rapides qu’exigent le progrès et l’expansion.» La fluidité nécessaire de cette population impose qu’un certain équilibre soit assuré entre les deux catégories de logements.

Une tendance se manifeste à l’heure actuelle en Allemagne fédérale en faveur de la location dans les immeubles collectifs et de la propriété de la maison individuelle. En France, elle commence à se faire jour, mais pendant longtemps – et encore présentement – on a au contraire favorisé l’accession à la propriété de l’appartement dans les immeubles collectifs. Le montant exagéré des loyers des logements neufs explique cette orientation, mais ne la justifie pas entièrement. Aussi, bien des efforts sont-ils faits pour développer la construction locative en l’assortissant d’un financement privilégié. C’est le cas lorsqu’elle est financée par l’État, qu’il s’agisse de construire des H.L.M. locatives, des immeubles ou des logements avec le bénéfice des primes et des prêts spéciaux à la construction. De même, l’État peut consentir à des sociétés spécialisées – les sociétés immobilières d’investissement – un régime fiscal de faveur pour que les capitaux privés soient incités à se placer dans la souscription ou l’achat des actions de ces sociétés. Celles-ci, notamment, sont fiscalement transparentes: elles ne paient pas l’impôt des sociétés qui serait normalement dû sur leurs bénéfices, et leurs actionnaires se trouvent ainsi sensiblement dans la même situation que s’ils avaient eux-mêmes construit et loué les immeubles. La portée de cette politique est, cependant, limitée parce que les loyers sont élevés et ne peuvent être payés que par les catégories aisées de la population.

Politique industrielle et commerciale

Il n’y a pas de politique du logement, homogène et complète, sans une action sur le coût de l’opération de construction. La compression de ce coût suppose, pour une certaine part, que l’État institue un régime fiscal favorable. Il peut, d’abord, comme c’est le cas en Allemagne fédérale, permettre à l’acquéreur d’un logement de retrancher de son revenu imposable un certain pourcentage du coût de la construction; il peut, ensuite, alléger la charge fiscale indirecte qui pèse sur ce coût. Il est à cet égard très regrettable que la réforme de la fiscalité immobilière réalisée en France en 1963 ait entraîné une augmentation de 11 à 13 p. 100 du prix du logement-type dans la région parisienne et que l’on chiffre, à l’heure actuelle, à 28 p. 100 la charge fiscale pesant sur la construction.

Mais ce n’est pas seulement cette charge qui devrait être allégée; le coût de l’opération de construction elle-même devrait être comprimé. Pour y parvenir, il faut procéder à une organisation ou à une réorganisation des professions concourant à l’acte de construire.

L’idéal serait sans doute de réaliser une intégration totale de cet acte, telle qu’elle existe aux États-Unis avec le système du «builder». En Europe occidentale, les professions qui s’occupent de la construction demeurent, à quelques rares exceptions près, très différenciées, encore qu’elles puissent se classer en deux grandes catégories: d’une part, les professions du bâtiment; d’autre part, la promotion immobilière.

Il est courant de dénoncer le caractère artisanal des entreprises du bâtiment, et même les inconvénients du caractère libéral de la profession d’architecte, celui-ci étant payé au pourcentage sur le coût global des travaux, sans égard pour le nombre de logements entrant dans une seule et même opération. Mais, surtout, on prône une politique d’industrialisation du bâtiment.

La productivité des entreprises est, en effet, insuffisante; une concentration serait souhaitable et une gestion industrielle aurait pour effet d’abaisser les coûts. Une telle politique n’aurait cependant pas de résultats spectaculaires. On ne peut industrialiser la production des logements comme celle des automobiles et, de toute manière, quels que soient les efforts déployés en ce sens, ils seront nécessairement freinés par les autres facteurs de formation du coût des logements et, notamment, par le prix des terrains.

Aussi bien les méthodes de la promotion immobilière mériteraient-elles également d’être modernisées. Les techniques juridiques se sont certes affinées, en France notamment. Si les promoteurs ont encore rarement la surface financière qui leur permettrait de vendre les logements déjà construits ou, comme on dit, clés en mains, ils intègrent de moins en moins les candidats au logement dans des sociétés de construction, ce qui avait pour effet malsain de faire participer ces candidats aux responsabilités de l’opération de construction; ils vendent désormais des immeubles à construire selon l’une des deux formes autorisées par la loi du 3 janvier 1967, c’est-à-dire la vente en l’état futur d’achèvement et la vente à terme.

Mais les entreprises de promotion ont encore rarement atteint la taille industrielle. Aussi, n’engageant que des programmes de quelques dizaines de logements, les promoteurs ont-ils tendance à prendre des marges bénéficiaires qui atteignent parfois le tiers du prix de revient hors taxes. Bien plus, ne procédant pas toujours à de solides études du marché, il leur arrive de ne pas pouvoir commercialiser ce qu’ils ont produit, parce que leur production ne répond pas à la demande. Un sérieux effort de politique commerciale et de concentration des entreprises doit être entrepris, si l’on veut parvenir à abaisser la part que représente l’intervention des promoteurs dans le coût de la construction.

2. Une politique pour l’habitat existant

Une telle politique serait sans doute moins nécessaire si le parc immobilier était pour sa plus grande partie d’origine récente; il s’agirait seulement d’entretenir les immeubles. Mais le patrimoine immobilier est constitué dans tous les pays, pour une part variable, par des logements anciens. Cette part, en France, est particulièrement importante. Pour les logements construits avant 1919, elle représenta près de 30 p. 100 du parc. En 1985, près de la moitié des logements existants avaient été construits avant 1945.

Pareille situation appelle deux séries de mesures. D’abord, il faut reconstruire les logements dont le degré de vétusté est tel qu’il est inutile de chercher à les conserver. Ensuite, il faut améliorer l’habitat qui mérite d’être sauvegardé, de manière qu’il puisse soutenir la comparaison avec les logements neufs ou récents.

La première série de mesures relève du domaine de la construction. L’amélioration de l’habitat existant constitue, en revanche, un élément particulier de la politique globale du logement. Son importance a été longtemps méconnue. En 1960, le Bureau international du travail avait ressenti l’utilité de recommander à tous les pays de ne pas négliger ce moyen d’assurer un logement décent et économique aux travailleurs de condition modeste. Une politique d’amélioration de l’habitat existant est, cependant, plus ou moins utile selon l’état de cet habitat. Elle a revêtu, et revêt encore, en France un intérêt considérable, non seulement à cause de la proportion encore très forte de logements anciens, mais aussi et surtout en raison de leur degré d’inconfort. Malgré l’effort qui avait été accompli dans les années précédentes, en 1968, 9 p. 100 des logements anciens manquaient encore d’eau courante, 48 p. 100 de cabinets d’aisance particuliers, 53 p. 100 d’une salle d’eau, 65 p. 100 de chauffage central.

En 1984, 8,8 p. 100 des appartements des immeubles collectifs et 14 p. 100 des maisons individuelles, soit près de 3 millions de logements, ne disposaient ni de chauffage ni d’une salle de bains, 2 100 000 logements ne disposaient que de l’eau froide et près de 150 000 n’avaient pas d’eau courante.

Pour porter remède à cette situation, il importe de promouvoir une politique d’incitation des propriétaires et des locataires à l’exécution des travaux qui amélioreront le degré de confort et l’état général des immeubles anciens. Les instruments de cette politique consistent, d’abord, dans une aide directe (technique, financière ou juridique), ensuite dans l’instauration d’une politique active des loyers.

L’aide directe à l’amélioration de l’habitat

L’aide directe à l’amélioration de l’habitat se manifeste: d’abord, sur le plan de l’information des intéressés; ensuite, sur celui du financement des travaux; enfin, par un aménagement des rapports entre propriétaires et locataires.

L’information des intéressés

Les propriétaires sont, en général, très mal informés des possibilités qui leur sont offertes pour améliorer le confort de leurs immeubles. Aussi, dès 1938, fut créée une association qui, à l’origine, était composée d’équipes de bénévoles. Elle se développa et se diversifia par la suite et donna naissance aux Centres de propagande et d’action contre les taudis (P.A.C.T.). Leur action est coordonnée par dix délégations régionales et leur activité couvre presque la totalité du territoire français.

Ces organismes n’interviennent pas directement dans l’opération d’amélioration et n’apportent pas une aide financière, sauf à titre complémentaire. Leur rôle essentiel est un rôle de conseil; ils peuvent aussi agir à titre de mandataires de leurs consultants. Grâce à eux, environ vingt mille logements sont rénovés chaque année.

L’aide financière

Le financement des travaux d’amélioration est d’origine variée.

Aides à fonds perdu

Les aides à fonds perdu sont la première source possible. Il s’agit, d’abord, de l’allocation-logement qui est une prestation des Caisses d’allocations familiales; en second lieu, des primes à la construction, mais aussi pour l’amélioration de l’habitat existant, et également des primes à l’amélioration de l’habitat rural; enfin, de l’aide fournie par le Fonds national d’amélioration de l’habitat (F.N.A.H.). Créé en 1948, cet organisme est une sorte de mutuelle des propriétaires de logements soumis à la loi du 1^er septembre 1948, c’est-à-dire construits antérieurement à cette loi. Il est alimenté par un prélèvement de 5 p. 100 sur les loyers. Ses moyens d’action, qui auraient dû être complétés par des dotations publiques, sont limités. Son maintien est de ce fait contesté par les propriétaires; il existe, pourtant, un projet qui étendrait sa compétence à tous les immeubles de plus de dix ans d’âge. Ce projet est justifié dans la mesure où il sera doté des moyens nécessaires à une action efficace. Le F.N.A.H. n’accorde pas de prêts, mais des bonifications destinées à réduire la charge d’un emprunt contracté auprès du Comptoir des entrepreneurs et du Crédit foncier de France; dans certains cas exceptionnels, il alloue aux propriétaires de véritables subventions.

Prêts remboursables

Les prêts remboursables constituent la deuxième source de financement. Ils sont consentis par les Caisses d’allocations familiales, par les caisses de crédit agricole, les sociétés de crédit immobilier du secteur H.L.M. et les banques. L’épargne-logement et la contribution des employeurs à l’effort de construction peuvent également être utilisées.

On mesure la diversité et la complexité de ces sources de financement. Pour coordonner l’action des différents organismes intéressés, on a créé un Comité national pour l’amélioration de l’habitat.

L’aménagement des rapports entre propriétaires et locataires

L’exécution des travaux d’amélioration a été longtemps rendue difficile sinon impossible lorsqu’ils devaient avoir lieu dans des locaux loués. En effet, c’était seulement lorsqu’il s’agissait de procéder à des réparations urgentes que le preneur devait les souffrir, quelque incommodité qu’elles lui causent. En France, une loi est intervenue le 12 juillet 1967 et a étendu ces dispositions aux travaux d’amélioration qui tendent à atteindre certaines normes d’habitabilité.

Cette loi a comporté une autre innovation importante. Elle a autorisé le locataire à procéder lui-même à ces travaux, dès lors qu’ils n’intéressent que les lieux qu’il a loués et ne risquent pas de compromettre le bon aspect ou la solidité de l’immeuble. À la fin du bail, le propriétaire doit lui verser une indemnité si les aménagements faits conservent une valeur effective d’utilisation.

Une politique active des loyers

Les moyens qui viennent d’être exposés ne peuvent être que d’une efficacité limitée s’ils ne sont pas accompagnés de mesures tendant à accroître la rentabilité des immeubles loués. Une politique cohérente d’amélioration de l’habitat débouche nécessairement sur une remise en ordre des loyers.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’état de pénurie nécessitait un contrôle des loyers ou taxation. La plupart des pays l’ont institué, par exemple la Grande-Bretagne, l’Allemagne fédérale, la France et même les États-Unis. Mais, comme il s’est avéré que cette taxation ne se justifiait qu’en période exceptionnelle et qu’elle contrariait l’essor de la construction ainsi que l’amélioration de l’habitat existant, on s’est efforcé presque partout de l’abolir, parallèlement à l’atténuation de la pénurie. La Grande-Bretagne entreprit à partir de 1952 d’adapter les loyers à la rentabilité normale des lieux loués. De même la république fédérale d’Allemagne libéra progressivement les loyers à partir d’une loi du 23 juin 1963.

En France, conformément aux intentions du législateur de 1948, les pouvoirs publics ont appliqué une politique de retour progressif à la liberté des loyers. Des dérogations de plus en plus nombreuses ont rétréci le champ d’application de la loi du 1^er septembre 1948. Mais le loyer d’un certain nombre de logements continuait d’être taxé bien que, chaque année, plusieurs milliers de logements sortissent du champ de la loi de 1948. Une telle situation présentait des inconvénients graves. Elle introduisait une inégalité considérable entre propriétaires de logements neufs et propriétaires de logements anciens, alors que, souvent, le service rendu était comparable. Elle décourageait les propriétaires d’améliorer l’état et le confort de leurs immeubles, car ils ne pouvaient que très imparfaitement recueillir le fruit de leur effort financier. Enfin, et c’était sans doute l’inconvénient le plus grave, elle créait une sorte de rente de situation pour certains locataires aisés occupant des locaux soumis à la taxation, alors que des jeunes ménages étaient dans l’obligation de louer des logements à loyer libre à des prix hors de proportion avec leurs ressources.

Succédant à la loi Quilliot du 22 janvier 1982 qui accordait un certain nombre de garanties aux locataires – mais qui ont eu pour effet de bloquer le marché locatif –, la loi du 23 décembre 1986, dit loi Méhaignerie, avait prévu le retour à un régime de liberté, le propriétaire pouvant, sous réserve de respecter certaines conditions, disposer de ses biens immobiliers. Par ailleurs, les loyers de certaines catégories d’immeubles régis par la loi de 1948 étaient progressivement libérés. Devant les abus constatés, malgré les précautions prévus par loi (système de référence aux loyers pratiqués dans le voisinage, mise en place de commissions paritaires de conciliation), le législateur est à nouveau intervenu en adoptant la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Cette succession, en quelques années, de lois, parfois contradictoires, souligne la difficulté à trouver un équilibre satisfaisant entre la nécessaire protection des locataires et la rémunération légitime que sont en droit d’attendre les propriétaires.

Encyclopédie Universelle. 2012.